Weerstandsvermogen en risicobeheersing

Weerstandsvermogen en risicobeheersing

Weerstandsvermogen

Onder weerstandsvermogen wordt verstaan het vermogen van de gemeente Urk om (onverwachte) verliezen en incidentele financiële tegenvallers op te kunnen vangen, zonder dat de continuïteit of de dienstverlening van de organisatie direct in gevaar komt of financiële noodmaatregelen nodig zijn.   

Het weerstandsvermogen bestaat uit de relatie tussen de weerstandscapaciteit, dat wil zeggen de middelen en mogelijkheden waarover de gemeente beschikt of kan beschikken om niet begrote kosten te dekken en alle risico's waarvoor geen maatregelen zijn getroffen.

Beschikbare weerstandscapaciteit

Het geheel aan beschikbare en vrij aanwendbare financiële middelen om mogelijke risico’s met financieel gevolg op te kunnen vangen.

De gemeente Urk rekent de volgende onderdelen tot de beschikbare weerstandscapaciteit:

1. De algemene reserve;
2. De bestemmingsreserves die dienen ter egalisatie van de begrotingsposten sociaal domein en Participatiewet;
3. Stelpost onvoorziene uitgaven;
4. De onbenutte belastingcapaciteit;
5. De reserve grondzaken (algemene weerstandsreserve grondexploitatie).

a.   De algemene reserve
De stand van de algemene reserve naar verwachting per 31 december 2025.

b.   De bestemmingsreserves participatie en sociaal domein
Deze bestemmingsreserves zijn voor de jaarlijkse egalisatie van de geraamde baten en lasten van de betreffende doeleinden. Vanuit dat oogpunt kunnen deze reserves dan ook worden meegenomen bij de bepaling van de weerstandscapaciteit. De verwachte stand van deze specifieke bestemmingsreserves per 31 december 2025.

c.   Stelpost onvoorziene uitgaven
In de begroting is voor dekking van onvoorziene uitgaven een structureel gelijkblijvende stelpost opgenomen. Er zijn nog wel andere stelposten geraamd binnen de begroting. Deze stelposten zijn echter allemaal aangewezen voor specifieke doeleinden.

d.    De onbenutte belastingcapaciteit
De onbenutte belastingcapaciteit is de ruimte die er nog is om de belastingen te verhogen. In het algemeen wordt gekeken naar de ruimte die aanwezig is om de OZB-tarieven nog te verhogen. De onbenutte belastingcapaciteit OZB wordt berekend door de gemeentelijke tarieven te vergelijken met de tarieven in de algemene uitkering. Bij de afvalstoffen- en rioolheffingen is de nog onbenutte belastingcapaciteit alleen de ruimte totdat 100% kostendekking is gerealiseerd. Ten aanzien van de begraafrechten geldt het beleid dat de kosten voor 80% in rekening worden gebracht. Hier is theoretisch sprake van een structureel onbenutte ruimte in de begroting.
In 2025 is er geen sprake van onbenutte capaciteit voor de OZB. Voor de riool- en afvalstoffenheffing wordt wel een onbenutte belastingcapaciteit begroot.

e.   De reserve grondzaken
De verwachte stand van het vrij aanwendbare deel van de reserve grondzaken per 31 december 2025.

Risico-inventarisatie (berekening benodigde weerstandscapaciteit)

Een risico is de onzekerheid (kans) dat een gebeurtenis met (negatieve) gevolgen zich voordoet. Risicomanagement komt dus op de eerste plaats. Pas als een risico, ondanks de inspanningen op het gebied van risicomanagement, toch optreedt en negatieve financiële gevolgen heeft voor de gemeente, dan komt het weerstandsvermogen in beeld.  

De risico’s van de gemeente worden ingedeeld in de volgende risicocategorieën:

• Algemeen
• Concreet  
• Specifiek

Uitgangspunt bij het bepalen van de risico’s is het gegeven dat ze nooit allemaal tegelijk en met een maximale omvang zullen optreden. In een risicoprofiel van meerdere risico’s is het ondenkbaar dat ze tegelijk in één jaar zullen optreden. Sommige risico’s zullen zich nooit voordoen, terwijl andere zich daarentegen in hun maximale omvang manifesteren.
Eerst worden de algemene risico’s zoveel mogelijk in beeld gebracht. Voor algemene risico’s worden in de regel geen afzonderlijke reserves aangehouden. De concrete risico’s zijn in principe zoveel mogelijk gedekt door de aanwezige reserves en voorzieningen. De nadruk zal voor de berekening van de benodigde weerstandscapaciteit op de gemeentelijk specifieke risico’s komen te liggen.

Algemene risico’s
Algemene risico’s zijn voor de gemeente aan te merken als normale risico’s. De algemene risico’s worden ook meegenomen in de berekening van de benodigde weerstandscapaciteit. Omdat deze moeilijk individueel zijn te bepalen, wordt daarbij uitgegaan van de jaarlijkse begrotingsomvang. Op basis van de uitgangspunten wordt uitgegaan van een risicoprofiel van 5%.

Hieronder is een opsomming weergegeven van de belangrijkste of meest actuele algemene risico’s.

• Economische conjunctuur

De economisch conjunctuur is op dit moment stabiel, maar de oorlog in Oekraïne en de sterke inflatie zorgt mogelijk voor een verslechtering. Het is op dit moment moeilijk te bepalen hoe groot de financiële impact zal zijn.

• Programma Aanpak Stikstof (PAS)

Veel bouwplannen sneuvelden de afgelopen periode als gevolg van de uitspraak Raad van State met betrekking tot de Programmatische Aanpak Stikstof. Het stikstofprobleem zien we voorlopig als een risico. Het mogelijk risico wordt gekwantificeerd en meegenomen in de risicoparagraaf van het project.

• Open einde regelingen

Door de economische ontwikkelingen kunnen aanspraken op verschillende regelingen toenemen. De uitgaven voor bijstand en minima kunnen daardoor stijgen. Ook bij de WMO en jeugdwet levert het open einde karakter risico’s op. Voor het sociaal domein en de participatiewet zijn reserves gevormd, deze worden meegenomen in het weerstandsvermogen.  

• Grote investeringen
  Opgaven en uitdagingen liggen de komende jaren zowel op het terrein van wonen als werken. Om antwoord te kunnen geven op de blijvende en toenemende vraag naar woningen (Zeeheldenwijk), moet Urk fors investeren. Daarnaast wordt Urk gevraagd haar bijdrage te doen in de economische ontwikkeling van Noordelijk Flevoland (Buitendijkse haven en bedrijventerrein). Bijdragen in de uitbreiding en verbeteringen van de infrastructuur (o.a. Randweg).

Concrete risico’s
Tot concrete risico’s worden risico’s gerekend waarvan de omvang van de te verwachten verplichtingen redelijkerwijs zijn in te schatten. Voor concrete risico’s worden bestemmingsreserves en voorzieningen ingesteld. De gemeente heeft bijvoorbeeld een reserve/voorziening ingesteld voor wethouders-pensioenen en -wachtgelden.
De hoogte van de voorzieningen en bestemmingsreserves dekken de gesignaleerde concrete risico’s in voldoende mate af. Er hoeven derhalve geen aanvullende voorzieningen te worden getroffen, waarvoor eventueel de weerstandscapaciteit moet worden aangesproken.

Specifieke risico’s
Tot de specifieke risico’s worden risico’s gerekend welke gelden voor de specifieke omstandigheden waarin de gemeente opereert. De specifieke risico’s bestaan uit:

• Gewaarborgde geldleningen

De gemeente Urk staat borg voor zes leningen. Op deze leningen wordt jaarlijks afgelost, waardoor het risico jaarlijks afneemt.

• Grondverkopen (grondexploitatie)

De risico inschatting van de grondverkopen in het kader van de grondexploitatie is op basis van de werkelijke boekwaarde van de complexen. Alle grondexploitaties worden jaarlijks bijgesteld en eventuele verwachte verliezen worden op dat moment genomen (ten laste van de reserve grondzaken wordt een voorziening ingesteld).

• Ontwikkelingen sociaal domein

Voor wat betreft de regionale afspraken in het sociaal domein zijn er enkele financiële risico’s die de nodige aandacht vragen. Voor de lange en de korte termijn. Dit geldt bijvoorbeeld voor het zorglandschap Wmo en dan met name de (door)decentralisatie van beschermd wonen. De invoering van het woonplaatsbeginsel en het nieuwe verdeelmodel voor beschermd wonen zijn wederom uitgesteld. De voorgenomen invoeringsdatum van beide maatregelen was 1 januari 2024, maar zowel het rijk als de gemeenten constateren dat dit tijdspad te krap is. De nieuwe streefdatum wordt 1 januari 2025. Deze taak laat nog steeds financiële vragen onbeantwoord voor zowel de regio als de afzonderlijke gemeenten.
Ook zijn er risico’s in de regionale afspraken rond jeugdhulp met verblijf. De Jeugdwet verplicht gemeenten om voor de zwaardere vormen van hulpverlening samen te werken. Het gaat om de inkoop van de meeste zware/complexe vormen van jeugdzorg. Tot slot geldt dat een belangrijke zorgaanbieder financiële problemen kent en van de regio gevraagd wordt om (extra) financieel bij te dragen.

• Veiligheidsregio

Onder verantwoordelijkheid van het landelijk Veiligheidsberaad is in 2022 gewerkt aan het implementatieplan voor het afschaffen van verplichte consignatie en kazernering van vrijwilligers, landelijk bekend onder de projectnaam ‘verplichtend karakter’. Elementen die voor de brandweerorganisaties Flevoland en Gooi en Vechtstreek van belang zijn. Als een van de voorwaarden voor implementatie is gesteld dat Rijksfinanciering beschikbaar moet worden gesteld.
Een landelijk besluit moet duidelijkheid scheppen over de betaalbaarheid. De gevolgen die het landelijke besluit heeft voor de regio, worden voorgelegd aan het algemeen bestuur. Dat zal leiden tot een structurele wijze van financieren. Zolang er geen duidelijkheid is vanuit het Rijk lopen de deelnemende gemeenten risico. Voor Urk is dat financieel meegenomen in de begroting voor het jaar 2025. Bij verder uitstel blijft het risico voor de navolgende jaren bestaan.

• Stichting Waarborgfonds Eigen Woningen (NHG)

Gemeente Urk heeft een overeenkomst met deze stichting tot zekerstelling voor de nakoming van betalingsverplichtingen van de stichting (achtervangovereenkomst) met betrekking tot de verstrekte hypotheekgaranties. Per 1 januari 2011 is de achtervangfunctie van de gemeenten voor nieuw af te geven hypotheekgaranties vervallen. Vanaf deze datum is voor nieuw af te geven hypotheekgaranties sprake van een 100% rijksachtervang. Het risico heeft dus alleen betrekking op de afgegeven garanties voor 1 januari 2011.

• Vergoeding PMD

Gemeente Urk krijgt voor het ingezamelde plastic afval (PMD) een vergoeding in verband met het recyclen van grondstoffen. De onderliggende overeenkomst tussen gemeenten en producentenorganisatie Verpact loopt eind 2024 af. De ketenovereenkomst is door gemeenten opgezegd per 1 januari 2025 omdat er verschil van inzicht is over de invulling ervan. Voor 2025 en verder is er nog geen duidelijkheid over de hoogte van de vergoeding. Mede op advies van ROVA benoemen wij dit risico.

• Energienetwerk Urk

Het Energienet Urk voorziet bedrijven op Port of Urk en woningen in de Zeeheldenwijk van warmte en kou. De organisatievorm joint venture is een samenwerkingsverband van de gemeente en een privaat warmtebedrijf, waarin de gemeente de meerderheid van de aandelen heeft. Voor de financiering zal de gemeente Urk garant gaan staan voor de te verstrekken BNG-leningen aan het warmtebedrijf tot de invoering van het landelijke garantiefonds.

In de onderstaande tabel worden de genoemde risico’s, voor zover mogelijk, gekwantificeerd. Deze risico’s kunnen zich eventueel op zowel de korte als de lange termijn voordoen.

Ratio weerstandsvermogen

Het weerstandsvermogen wordt vertaald in een ratio waarbij de verhouding tussen de beschikbare weerstandscapaciteit en de benodigde weerstandscapaciteit wordt bepaald.  

Om de ratio voor het weerstandsvermogen te beoordelen wordt gebruik gemaakt van onderstaande waarderingstabel. Deze ratio moet in ieder geval hoger zijn dan 1,0.

Het weerstandsvermogen bij de begroting 2025 is met een ratio van 1,5 ruim voldoende.

Financiële kengetallen  

Het is voor gemeenten verplicht een basisset van vijf financiële kengetallen op te nemen. Deze kengetallen zijn bedoeld om de gemeentelijke financiële positie inzichtelijker te maken en de vergelijkbaarheid tussen gemeenten te vergroten. De kengetallen en analyse geven gezamenlijk op eenvoudige wijze inzicht aan de gemeenteraad over de financiële positie van de gemeente Urk. Met behulp van de stoplichtkleuren groen, oranje en rood wordt respectievelijk de situatie gunstig, neutraal of ongunstig aangegeven.

In de nota risicomanagement en weerstandsvermogen zijn 10 beleidskaders geformuleerd die onderverdeeld zijn in risicomanagement en weerstandsvermogen. Aan de hand van deze beleidskaders houdt gemeente Urk haar financiële weerbaarheid op peil. Deze regels worden strak nageleefd en hebben hun waarde inmiddels bewezen. De afgelopen jaren is er fors geïnvesteerd in het voorzieningenniveau. Dit uit zich in een stijging van de woonlasten. De woonlasten (belastingcapaciteit) komen daarmee voor 2025 uit op 5% boven het landelijk gemiddelde (2024).

Toelichting en analyse samenhang kengetallen:

Toelichting:

• Netto schuldquote & netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen

De netto schuldquote weerspiegelt het niveau van de schuldenlast van de gemeente ten opzichte van de eigen middelen. Om inzicht te verkrijgen in hoeverre sprake is van doorlenen wordt de netto schuldquote zowel in- als exclusief doorgeleende gelden weergegeven. Op die manier wordt duidelijk in beeld gebracht wat het aandeel van de verstrekte leningen is en wat dit betekent voor de schuldenlast. Door groei van de gemeente Urk (Zeeheldenwijk en Port of Urk) is er de komende jaren een hogere behoefte aan liquide middelen, dit uit zich in een hogere netto schuldquote ten opzichte van voorgaande jaren.

• Solvabiliteit

Dit kengetal geeft inzicht in de mate waarin de gemeente in staat is aan haar financiële verplichtingen te voldoen. Onder de solvabiliteitsratio wordt verstaan het eigen vermogen als percentage van het balanstotaal. Het eigen vermogen van een gemeente bestaat uit de reserves (zowel de algemene reserve als de bestemmingsreserves) en het resultaat uit het overzicht van baten en lasten. Voor de omvangrijke grondexploitatie is ook veel vreemd vermogen nodig voor de aankoop van de gronden. Dit heeft effect op de solvabiliteit. Bij de verkoop van de gronden wordt het vreemd vermogen weer verlaagd en zal de solvabiliteit stijgen. Het eigen vermogen van de gemeente Urk daalt licht naar verwachting de komende jaren.

• Grondexploitatie

Dit kengetal geeft weer hoe de boekwaarde van de grond zich verhoudt tot de totale (geraamde) baten. De boekwaarde van de voorraden grond is van belang, omdat deze waarde moet worden terugverdiend bij de verkoop. De gemeente Urk voert een actief grondbeleid. De gemeente Urk heeft een relatief omvangrijke grondexploitaties ten opzichte van de totale geraamde baten. Dit komt met name door de investeringen in de Zeeheldenwijk en Port of Urk. Door de verkoop van de gronden zal de boekwaarde weer dalen daardoor ook het percentage. Omdat grondexploitaties langlopende projecten zijn, zal de komende jaren dit percentage hoog blijven.

• Structurele exploitatieruimte

Voor de beoordeling van het structurele en reële evenwicht van de begroting wordt het onderscheid gemaakt tussen structurele en incidentele lasten. Bij incidentele lasten of baten gaat het om éénmalige zaken die zich gedurende maximaal drie jaar voordoen. Het structurele saldo is voor het komende jaar positief, er komen meer inkomsten binnen dan dat er uitgaven zijn. Voor de jaren 2026, 2027 en 2028 zijn er minder inkomsten uit het gemeentefonds vanuit het Rijk i.v.m. de nieuwe financieringssystematiek. Hierdoor is de begroting dan ook niet sluitend voor die jaren.

• Belastingcapaciteit: woonlasten meerpersoonshuishouden

De belastingcapaciteit geeft inzicht hoe de belastingdruk in de gemeente zich verhoudt tot het landelijke gemiddelde. Bij de belastingdruk wordt uitgegaan van de woonlasten van een meerpersoonshuishouden. Onder de woonlasten worden verstaan de OZB, rioolheffing en afvalstoffenheffing voor een woning met gemiddelde WOZ-waarde in die gemeente. De woonlasten zijn in 2025 105% van het landelijk gemiddelde (prijspeil 2024).

Analyse:
De beide netto schuldquotes laten een stijging zien in de jaren 2025 tot en met 2027. In 2028 daalt de positie weer. De stijging van het percentage komt dan ook voort uit de lagere begrotingsomvang in met name 2027 waarop dit percentage berekend wordt. De lagere omvang heeft onder andere betrekking op de lagere ontvangsten van het Rijk uit het gemeentefonds.
Door deze lagere inkomsten en de wel aanwezige structurele lasten in de begroting ontstaat voor de jaren vanaf 2026 een niet sluitende begroting. Hierdoor zal een beroep moeten worden gedaan op de algemene reserve die dan ook verminderd.
Doordat ook de totale balansomvang afneemt resulteert dit in een lichte daling van de solvabiliteit.
Zoals al aangegeven zijn de inkomsten vanuit het Rijk vanaf 2026 aanzienlijk lager en waardoor de wel aanwezige structurele lasten zorgen voor een negatieve structurele exploitatieruimte.